美國(guó)當(dāng)?shù)貢r(shí)間11月30日，美國(guó)國(guó)際貿(mào)易法院（Court of International Trade，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“美國(guó)法院”）做出了中國(guó)光伏企業(yè)阿特斯和天合光能起訴美國(guó)商務(wù)部關(guān)于光伏產(chǎn)品反補(bǔ)貼第三輪行政復(fù)審終裁的判決。
美國(guó)法院在買(mǎi)方信貸、低價(jià)提供鋁邊框項(xiàng)目的專(zhuān)項(xiàng)性、低價(jià)提供鋁邊框和光伏玻璃項(xiàng)目的外部基準(zhǔn)選擇、低價(jià)提供多晶硅料項(xiàng)目的外部基準(zhǔn)選擇和低價(jià)提供電力專(zhuān)項(xiàng)性的5個(gè)訴點(diǎn)上支持了原告阿特斯和天合光能，判決美國(guó)商務(wù)部重新做出反補(bǔ)貼第三輪復(fù)審終裁。
該案涉及在年度復(fù)審調(diào)查期內(nèi)中國(guó)對(duì)美光伏產(chǎn)品18億美元出口，如果美國(guó)商務(wù)部按照法院判決執(zhí)行，中國(guó)光伏企業(yè)將獲得巨額退稅。不僅如此，此次判決否定了美國(guó)商務(wù)部對(duì)中國(guó)反補(bǔ)貼實(shí)踐中的一些普遍的違規(guī)做法，因此不僅是對(duì)光伏產(chǎn)品反補(bǔ)貼調(diào)查個(gè)案取得的突破性勝利，并且針對(duì)美國(guó)目前對(duì)中國(guó)產(chǎn)品反補(bǔ)貼調(diào)查的普遍實(shí)踐具有重要的積極影響。
1、中國(guó)光伏企業(yè)應(yīng)對(duì)美國(guó)“雙反”調(diào)查已長(zhǎng)達(dá)7年
2011年，當(dāng)時(shí)應(yīng)美國(guó)光伏企業(yè)SolarWorld申請(qǐng)，美國(guó)商務(wù)部發(fā)起了反傾銷(xiāo)和反補(bǔ)貼調(diào)查。2012年10月，美國(guó)商務(wù)部公布終裁結(jié)果，決定對(duì)中國(guó)輸美太陽(yáng)能電池征收14.78%至15.97%的反補(bǔ)貼稅和18.32%至249.96%的反傾銷(xiāo)稅。截至目前，美國(guó)對(duì)華光伏反傾銷(xiāo)和反補(bǔ)貼調(diào)查已經(jīng)過(guò)了四輪年度復(fù)審，第五輪年度復(fù)審正在進(jìn)行中。
雖然光伏產(chǎn)品“雙反”案在反傾銷(xiāo)稅率上曾獲突破，但是反補(bǔ)貼稅率一直處于較高水平，根本原因是美國(guó)商務(wù)部政策性地基于不利可獲得事實(shí)，通過(guò)買(mǎi)方信貸和低價(jià)提供生產(chǎn)要素項(xiàng)目虛增了反補(bǔ)貼稅率。可以說(shuō)，在行政調(diào)查程序中，中國(guó)光伏企業(yè)已經(jīng)窮盡了所有的抗辯努力，而尋求美國(guó)國(guó)內(nèi)司法救濟(jì)，將美國(guó)商務(wù)部的不公正裁決結(jié)果告到美國(guó)法院是美國(guó)國(guó)內(nèi)法上的最終手段。
本次美國(guó)法院判決中，中國(guó)光伏企業(yè)起訴針對(duì)的是美國(guó)商務(wù)部對(duì)中國(guó)光伏電池反補(bǔ)貼調(diào)查第三輪年度復(fù)審終裁。該案第三輪年度復(fù)審于2016年2月發(fā)起，阿特斯和天合光能是兩家全球領(lǐng)先的光伏產(chǎn)品制造企業(yè)，被選為強(qiáng)制應(yīng)訴企業(yè)。2017年7月，美國(guó)商務(wù)部公布終裁結(jié)果，中國(guó)企業(yè)的稅率為17.14%至18.16%。
此后，阿特斯與天合光能分別于2017年8月3日和8月5日向美國(guó)法院起訴，將反補(bǔ)貼第三輪復(fù)審終裁中美國(guó)商務(wù)部在買(mǎi)方信貸、原材料外部基準(zhǔn)、原材料項(xiàng)目的專(zhuān)項(xiàng)性等8個(gè)補(bǔ)貼認(rèn)定問(wèn)題上存在違規(guī)告到美國(guó)法院。隨后，上海比亞迪和SolarWorld也分別起訴。2017年9月，美國(guó)法院決定合并審理上述訴訟案件。
最終，經(jīng)過(guò)一年零四個(gè)月的審理，美國(guó)法院在5個(gè)關(guān)鍵爭(zhēng)議問(wèn)題上判決中國(guó)企業(yè)勝訴，將美國(guó)商務(wù)部的反補(bǔ)貼終裁發(fā)回重審。按照判決，美國(guó)商務(wù)部需要在2019年1月29日前就本案做出重審裁定。利害關(guān)系方有機(jī)會(huì)對(duì)美國(guó)商務(wù)部重審裁定發(fā)表評(píng)論意見(jiàn)。之后，美國(guó)法院將做出最后判決，也有可能再次發(fā)回美國(guó)商務(wù)部重審。
2、不利可獲得事實(shí)不是可跳過(guò)法律分析的魔術(shù)字眼
本案最大的勝訴點(diǎn)在于美國(guó)商務(wù)部在對(duì)華反補(bǔ)貼實(shí)踐中慣用的政策性做法受到了的美國(guó)司法審查的制約。美國(guó)商務(wù)部為了提高中國(guó)企業(yè)的反補(bǔ)貼稅率，政策性地以中國(guó)某些部門(mén)不提供信息為理由，適用不利可獲得事實(shí)，人為地大幅提高中國(guó)企業(yè)的反補(bǔ)貼率。
比如本案爭(zhēng)議點(diǎn)之一“買(mǎi)方信貸”項(xiàng)目，該項(xiàng)目是美國(guó)對(duì)華反補(bǔ)貼調(diào)查的傳統(tǒng)老項(xiàng)目，可以說(shuō)中國(guó)企業(yè)一直在該項(xiàng)目上吃虧，僅此一項(xiàng)在本案中占到的所謂補(bǔ)貼率就高達(dá)5.46%。而中國(guó)企業(yè)真的在買(mǎi)方信貸上接受了政府補(bǔ)貼嗎？答案顯然不是。在光伏案中，起訴方指控中國(guó)進(jìn)出口銀行對(duì)中國(guó)出口企業(yè)提供買(mǎi)方信貸。中國(guó)政府在其政府答卷中已經(jīng)全力配合回答美國(guó)商務(wù)部提出的眾多問(wèn)題，且中國(guó)應(yīng)訴企業(yè)向美國(guó)商務(wù)部提交了其美國(guó)客戶的聲明，證明未享受買(mǎi)方信貸項(xiàng)目。但是，美國(guó)商務(wù)部在要求中國(guó)政府提交進(jìn)出口銀行內(nèi)部文件未果的情況下，無(wú)視已經(jīng)獲得的證據(jù)，以中國(guó)政府不配合為理由對(duì)該項(xiàng)目適用了不利可獲得事實(shí)。《美國(guó)關(guān)稅法》第776節(jié)（d）規(guī)定，在適用不利可得事實(shí)規(guī)則時(shí)，美國(guó)商務(wù)部可以適用之前涉及相同國(guó)家的反補(bǔ)貼調(diào)查當(dāng)中類(lèi)似補(bǔ)貼項(xiàng)目所裁定的補(bǔ)貼率，因此該項(xiàng)目下5.46%的稅率是來(lái)源于光伏第一輪年度復(fù)審中河北光為綠色新能源股份有限公司在政策性貸款項(xiàng)目下被認(rèn)定的補(bǔ)貼率。
美國(guó)法院在判決中認(rèn)為，美國(guó)商務(wù)部需要解釋?zhuān)褐袊?guó)政府沒(méi)有配合提供什么信息才導(dǎo)致適用不利可獲得事實(shí)，以及什么事實(shí)或信息讓美國(guó)商務(wù)部作出不利推定認(rèn)為應(yīng)訴企業(yè)享受買(mǎi)方信貸項(xiàng)目。此外，美國(guó)商務(wù)部需要解釋?zhuān)簽槭裁磻?yīng)訴企業(yè)提供的其美國(guó)客戶未使用該項(xiàng)目的聲明不可以進(jìn)行核查，如果美國(guó)商務(wù)部重審認(rèn)為美國(guó)客戶聲明可以進(jìn)行核查，那么其必須在這樣做之后才能做出終裁認(rèn)定。盡管美國(guó)法院給了美國(guó)商務(wù)部在重新裁定中對(duì)該問(wèn)題進(jìn)行解釋的機(jī)會(huì)，但還是對(duì)美國(guó)商務(wù)部在終裁中的分析方法進(jìn)行了直接的批駁。也就是說(shuō)，美國(guó)商務(wù)部需要在重新終裁中做更充分的分析，而不是簡(jiǎn)單地重復(fù)其在對(duì)中國(guó)的反補(bǔ)貼調(diào)查中關(guān)于該項(xiàng)目一貫采用的理由。
另外，在原材料采購(gòu)的專(zhuān)項(xiàng)性以及電力采購(gòu)的專(zhuān)項(xiàng)性問(wèn)題上本案判決也有重要突破。在反補(bǔ)貼調(diào)查中，調(diào)查機(jī)關(guān)有義務(wù)證明某項(xiàng)獲益是否屬于對(duì)授予機(jī)關(guān)管轄范圍內(nèi)的企業(yè)或產(chǎn)業(yè)的專(zhuān)項(xiàng)性補(bǔ)貼。美國(guó)商務(wù)部在其終裁中認(rèn)為，根據(jù)中國(guó)政府的答卷共有6個(gè)行業(yè)使用了鋁邊框，即1）建筑制造業(yè)；2）運(yùn)輸業(yè)；3）電氣行業(yè)；4）機(jī)器設(shè)備行業(yè)；5）耐用消費(fèi)品行業(yè)；及6）其他行業(yè)，因此以接受補(bǔ)貼的行業(yè)只有6個(gè)而認(rèn)為該項(xiàng)目具有專(zhuān)項(xiàng)性。美國(guó)法院判決認(rèn)為，美國(guó)商務(wù)部需要解釋為什么對(duì)范圍如此廣泛的行業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼能得出是具有專(zhuān)項(xiàng)性的結(jié)論，而不是普遍性的獲益。如果僅僅簡(jiǎn)單地通過(guò)接受獲益的行業(yè)的數(shù)字來(lái)判斷專(zhuān)項(xiàng)性，而不是分析每個(gè)行業(yè)的具體構(gòu)成，那么這種分析方法是荒謬的。美國(guó)法院將該問(wèn)題發(fā)回美國(guó)商務(wù)部重審，要求嚴(yán)格分析認(rèn)定專(zhuān)項(xiàng)性的方法問(wèn)題。
在對(duì)電力采購(gòu)項(xiàng)目的專(zhuān)項(xiàng)性問(wèn)題上，美國(guó)商務(wù)部又以中國(guó)政府拒絕提供部分信息為由適用不利可獲得事實(shí)，而裁定該項(xiàng)目具有專(zhuān)項(xiàng)性。美國(guó)法院在裁決中寫(xiě)到，“不利可獲得事實(shí)并不是美國(guó)商務(wù)部可以跳過(guò)對(duì)法律分析而直接得到不利結(jié)果的魔術(shù)字眼”。美國(guó)法院判決要求，美國(guó)商務(wù)部必須嚴(yán)格分析案卷資料，并解釋如何通過(guò)不利事實(shí)得到電力采購(gòu)項(xiàng)目具有專(zhuān)項(xiàng)性的結(jié)論。
3、應(yīng)對(duì)美國(guó)反補(bǔ)貼調(diào)查有了新的積極判例
本案對(duì)今后中國(guó)企業(yè)應(yīng)對(duì)美國(guó)反補(bǔ)貼調(diào)查將起到判例作用。針對(duì)判決涉及的幾個(gè)補(bǔ)貼項(xiàng)目，包括買(mǎi)方信貸和低價(jià)提供成本要素項(xiàng)目，美國(guó)商務(wù)部必須改變目前的實(shí)踐，需要充分考慮案件的證據(jù)資料，并采用正確的分析方法才能得到最終結(jié)論，而不能僅以缺失部分信息為理由，跳過(guò)對(duì)現(xiàn)有證據(jù)的分析而直接依據(jù)不利可獲得事實(shí)，根據(jù)政策性不利推斷，作出不利于中國(guó)企業(yè)的認(rèn)定。
目前，阿特斯等中國(guó)企業(yè)已經(jīng)將反補(bǔ)貼第四輪年度復(fù)審的終裁起訴到美國(guó)法院，在本次判決的指導(dǎo)下，相信會(huì)得到有利于我方的結(jié)果。同時(shí)，第五輪的行政復(fù)審正在進(jìn)行中，本次美國(guó)法院判決也會(huì)影響到現(xiàn)在進(jìn)行的第五輪年度復(fù)審程序。此外，由于幾乎每個(gè)美國(guó)對(duì)華反補(bǔ)貼調(diào)查都涉及提供買(mǎi)方信貸和低價(jià)提供成本要素項(xiàng)目，因此，此次判決對(duì)于一大批美國(guó)對(duì)華反補(bǔ)貼調(diào)查都具有指導(dǎo)意義。
4、美商務(wù)部要打“政策牌” 中企也不應(yīng)放棄打“法律牌”
相對(duì)于美國(guó)商務(wù)部，美國(guó)國(guó)際貿(mào)易法院依據(jù)法律規(guī)定和判例做出獨(dú)立裁決，這是中國(guó)企業(yè)可以訴諸的救助手段之一。本案也恰好說(shuō)明了美國(guó)商務(wù)部對(duì)自由裁量權(quán)的濫用,特別是對(duì)不利可獲得事實(shí)規(guī)則的濫用受到了美國(guó)國(guó)內(nèi)司法的約束。本次判決的意義在于，在美國(guó)商務(wù)部打“政策牌”的時(shí)候，中國(guó)應(yīng)訴企業(yè)不應(yīng)放棄打“法律牌”，應(yīng)該發(fā)揮主觀能動(dòng)性訴諸美國(guó)法院。本案就是中國(guó)企業(yè)在遇到不公正行政裁決時(shí)尋求司法救濟(jì)的例證。雖然特朗普政府無(wú)視WTO規(guī)則發(fā)起貿(mào)易戰(zhàn)，但是美國(guó)國(guó)內(nèi)法院訴訟仍是糾正美國(guó)政府錯(cuò)誤行政行為的重要途徑。
在中美貿(mào)易摩擦的背景下，中國(guó)企業(yè)必須通過(guò)各種途徑保護(hù)自身利益。如果畏難退縮，情況只能變得更加糟糕，保護(hù)主義將更加盛行，美國(guó)產(chǎn)業(yè)申請(qǐng)“雙反”調(diào)查將變得更加隨心所欲，美國(guó)商務(wù)部的歧視性政策導(dǎo)向和實(shí)踐也將更加肆無(wú)忌憚。
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